近几年，在中国的政府治理估量领域郑州神秘顾客价格监测，“样式制”得到诸多温暖。在国内学界的估量中，可把柄样式运作中体现出的组织间关系，将其分为如下两类：

一类是政府间专项转移支付体系中的样式运作。专项转移支付又称条款补助和专项拨款，主如果下级政府因承担上司政府录用事务或政府间共共事务而得到的补助，由上司政府指定用途，何况通常需要下级政府的资金配套(李萍，2010)。专项转移支付不仅体目前央地关系层面，也体目前地点政府的里面关系中。从央地关系角度讲，1994年分税制后，中央对地点政府专项转移支付方式盛行(李萍，2006)。与科层制不同，“财政转移支付采选样式制的方式在行政层级体制以外天真处理”，具有更强的竞争性(折晓叶、陈婴婴，2011)。在一定道理上，样式治理是在单元和阛阓以外作念增量，是一种不同于“总体性治理”的“期间治理”(渠敬东等，2009；渠敬东，2012)。基于访佛的逻辑，地点政府或部门同样可以成立“专项”，诱使下级竞争，比如黑龙江省某镇包装的“大鹅繁衍”特色产业样式(冯猛，2009)，成都市温江区民政局直达州里的“三社互动”样式(陈家建，2013)。然则，这种治理模式却超出了遐想者的意图，出现了诸多“无意化后果”，如进一步强化了部门寻租，地点政府与样式最终承包方同谋糊弄中央政府，样式通常并未落到最需要的承包者手中，“英雄恒强、弱者恒弱”，甚而强势承包方被打酿成“亮点工程”赢得重叠投资，而弱势者要么“近在目下无东谈主问”，要么背上千里重的集体欠债(周雪光，2012；黄宗智等，2014)。

第二类是地点政府治理尤其是城市成立和产业布局领域中的样式运作。与前一种类型比较，它已远超出财政领域。张静(2012)把柄2006—2010年间在几个城市的访问指出，行政引发和经济投资均以样式的形式伸开。周飞舟(2012)发现，地点政府以土地开发为依托，以金融资金为援手的样式正在成为各地城市化的主要推手。折晓叶(2014)的估量指出，县域政府将城市化成立内容制定成多样样式来运作，以土地中枢样式为平台，通过“行政—政事—公司”式紧缚，深化出不同于20世纪90年代“地点政府即厂商”的新治理模式。史普原(2014)探讨了地点政府基础设施、产业和民生发展领域中，以“弃取性扶持”为逻辑的“样式库”成立。

这两类估量均匡助咱们加深了对中国政府运作机制的意志。本文将在此基础上，进一步清亮如下问题：

第一，上述两类估量天然均围绕样式制伸开，但其背后的组织逻辑辞别很大，因而，从基础的组织表面层面分析样式治理动作一种轨制如何区别于科层制以及它如何与科层制互动将是本文的一个表面切入点。在教学层面，相当部分民生类(如三农)样式并莫得超出科层结构以外，也不可能一直作念单元制与阛阓以外的增量。那么，很天然的问题就是：样式制能否与科层制并行不悖？若不回复这个问题，一些估量论断便会令东谈主困惑：比如，同谋糊弄中央政府的行为，可能主如果因为科层品级链条过长，录用方(中央政府)与代理方(地点政府)的信息不对称程渡过高而又监管乏力酿成的；好多样式不成恬逸社会的确切需求，八成正是因为科层误会使本应扁平化的样式制并不透澈而酿成的。

第二，就中央的专项转移支付体系而言，目前估量中主要列举的是1994年以来转移支付结构的历时变化，指明了专项转移支付的比重总体偏升(2012年约为42%)。但从跨国横向比较来看，中国并不特殊。在好意思国，20世纪末这个数字是90%摆布(Oates， 1999; 费雪， 2000/1996)。进一步说，由于不同国度的政事体制各别，简便的数字比较远远不够，重要是要指明样式运作背后的专有组织逻辑1以及中国政府组织的自身专有性如何体目前样式运作中。

一、科层制与样式制：来自组织表面的阐释 (一) 科层制

科层制的产生远在韦伯之前，但韦伯(2004)系统地估量了科层制，分析了科层制的一系列特征，以为它恬逸和推动了感性社会的到来。其后的估量者也以为科层制的产生与盛行带来了转换性影响，因为它顺应了工业化与当代化所要求的精准、感性和效率(Chandler， 1962)。布劳和梅耶(2001：7)纪念分析说：“专科化、权利品级、规章轨制和非东谈主格化这四个因素是科层制组织的基本特征。工场是按科层轨制组织起来的，政府机关也一样，假如它们不具备这四个因素，它们就无法十分灵验地职责。”非东谈主格化实践上蕴含在其他三个因素之内，下文将主要围绕规章轨制、专科单干和品级泰斗三个因素伸开评释。

1. 规章轨制

有学者指出，有详细的规章轨制，何况要求组织成员严格战胜，是科层制的根蒂特征(Tirole， 1994；威尔逊，2006)。严格战胜功令的相对面是较多的解放裁量权。对组织高层来讲，严格谨守规章，在组织内能够减少影响老本和同谋(Milgrom， 1988; Tirole， 1986)。在组织外可以减少寻租和俘获(Tirole， 1994)。进一步的侦视后学者们发现：其一，由于东谈主们的有限感性，很难料想多样有时气象， 即使料意想，也难以用关系方都无争议，何况可被第三方机构(如法院)阐述的讲话书写出来，这就是公约的不皆备性(Williamson， 1979; Hart and Moore， 1990; Tirole， 1999)。经济学家将科层视为一种合约形式，这种不皆备性天然也适用于科层组织。其二，即使具有完善的规章，组织成员对不同规章的实践战胜程度亦然不同的。比如，在一个工场内，管理者与工东谈主对禁烟条例、安全坐蓐条例和考勤轨制的格调就格外不同(Gouldner， 1964)。其三，要求组织成员严格战胜规章，也就意味着他们是弱引发的(low-powered)，这是科层区别于阛阓(外包制)的根蒂要素之一(Williamson， 1991; Holmstrom and Milgrom， 1994)，隆起深化就是默顿(2008)对科层制反功能的分析，包括“宗旨替代”等。

2. 专科单干

自斯密以降，专科单干的平正不断得到强调，因为它能够产生前工业化期间无法想象的领域经济、团队坐蓐等优势(Chandler， 1977; Alchian and Demsetz， 1972)。但专科单干同样带来了诸多老本，包括信拒接流老本、妥洽老本、限度性亏欠等(Williamson， 1967， 1985)。科层组织就是这些优势与老本间的权衡，行动者单干越多，妥洽多个行动者的行动便越必要，对科层组织的要求也越高(Williamson， 1971)。那么，谁来妥洽单干？单干、共同完成最终产物，如何减少或幸免搭便车局势？一种方法是成立专门的监督者，并使其成为剩余提真金不怕火者(Alchian and Demsetz， 1972)，还有学者则进一步冷落剩余限度权以及限度与管理的分离(Grossman and Hart， 1986; Fama and Jensen， 1983)。岂论如何，一个能够立足于组织举座而非单个部门利益的行动者是必要的。

3. 品级泰斗

与组织社会学等领域的估量者不同，大多数组织经济学家将品级泰斗动作科层制的中枢要素，科层与阛阓(外包)据此区别开来。这些学者以为，科层组织欺诈品级号召，能够减少一次次地强项公约、无停止的还价还价所带来的巨大老本(Coase， 1937; Williamson， 1971)。进一步探讨还会发现：第一，商量到相当多科层组织由多个品级组成，何况多品级之间的信息传递是有老本的，那么，信息在品级间潦倒传递的流程中不可幸免会产生亏欠或漏泄(Williamson， 1967)。第二，有些组织中存在多个能够施命发号的上司，更糟的是，这些“头头们”很难在合作利益的分派上达成一致， 或是不成进行里面转移以完满一致利益的分派。在政府组织中尤其如斯，上司之间的利益口角货币化的，不可比较或转让，货币化赔偿一般是犯法的(Tirole， 1994)。

(二) 样式制

样式制是一种格外不同于科层制的治理机制。有学者(Bredahl， et al.， 1980)比较了对考验科研的两种扶持方式：一种是机构扶持法，另一种为样式扶持法。前者是第二次世界大战前的传统方法，属科层制形式，有严格的功令、明确的公式，比较平定，但过于循例，对迫切事件或新事物枯竭阔绰的明锐度; 后者则能够颓废于科层以外，反应更敏捷。实践上，正是在二战前后，非常是20世纪中期以来，当代样式制运转深化重要作用，勃兴领域就是对创新和反应(由于军事、国度安全需要)要求更高的国防工程领域，包括著名的“曼哈顿样式”和“阿波罗工程”(Harrison， 1981)。那么，什么是样式制，其组成要素到底为何？

好意思国样式管理协会(PMI)对样式的界说如下：“样式是为创造专有的产物、职业或效果而进行的临时性职责……样式的‘临时性’是指样式有明确的着手和尽头……持续性的职责平常是按组织的现存模范重叠进行的。比较之下，由于样式的专有性，其创造的产物、职业或效果可能存在不确定性。样式团队所面对的样式任务很可能是全新的，这就要求比其他例行职责进行更全心的磋商”(样式管理协会，2009)。迟仁勇(2009)也指出，样式是临时性、一次性、有限的任务，这是样式区别于其他通例行为和任务的基本绚丽。轮廓地讲， 它具有以下三个中枢特征。

1. 临时性

对于迫切性、创新性、客户针对性强的产物，临时/一次性的样式制可能更为天真和灵验率。与阛阓制比较，走动频率高的被纳入科层，走动频率低的更依赖于阛阓签约(Williamson， 1985)。同样的逻辑，样式制的竞争力也在于成立一次性任务的反应速率实时刻限度等因素(Gaddis， 1959)。

2. 宗旨导向

什么是具有宗旨导向的组织形态或治理机制？斯汀奇科姆(Stinchcombe，1959)区别了科层组织与工艺型组织，后者的例子是履行里面合同制的建筑业，司理东谈主员与领班就产物(宗旨)进行还价还价，但是对具体坐蓐方式则无意也无权干预。这与规章(模范)导向的科层制有很大不同。这实践上是一种发包(阛阓)制，是不同于雇佣(科层)制的治理方式，经济学家对此也有系统的评释(Williamson， 1991; Grossman and Hart， 1986; Holmstrom and Milgrom， 1994)。样式制的一次性以及专有性，决定了其不可能也没必要像科层制那样依赖完备的规章轨制，而更可能针对宗旨，相聚高效地完成任务。

3. 新机构与新磋商

由于样式的专有性及不确定性，难以按照科层通例那样践规踏矩，因而需要高层重新磋商，磋商的好坏很大程度上影响着样式的成败(Gaddis， 1959; du Gay， 1994)。此外，由于样式有明确的时刻着手和尽头，通常需要成立专门的机构和团队，配置专门的预算，径直对高层负责。一方面，这不影响履行通例性任务的其他部门的运转; 另一方面，能够减少通例式部门谈判和摩擦对样式运转的影响(Lock， 1968)。

(三) 两者的调处及张力

科层制与其他治理机制(发包制、阛阓制、样式制)天然不同，但学术估量和现实世界都指明了调处的可能。学者们用“搀杂治理”(hybrid governance)、“复合形态”(plural forms)等字眼来描述(Bradach and Eccles， 1989; Williamson， 1985， 1991; Makadok and Coff， 2009)。当代社会中的其他组织但愿模仿样式制的天真性等优点，以样式为主要运作方式的组织机构(比如咨询公司、建筑公司等)也有平定性运作要素，如较平定的权利品级、精深性的规章轨制等。天然单个样式的专有性和创新性较强，但该样式的创新效果和教学可以推广和复制，进而产生了常态化需求。这就酿成“去科层化”(debureaucratization)和“再科层化”(rebureaucratization)并存的局势(Hodgson， 2004)。

其他治理机制的一些组成要素天然能够引入科层制，但毕竟是有限的，不然不同治理机制之间将不存在鸿沟。换句话说，祈望某种治理机制可以通过其他组成要素的“修补”，达到无尽的适用范围，较着有悖于现实。例如来讲，宗旨导向与品级泰斗两种要素间存在着不可摈弃的张力，将宗旨导向或者强引发引入科层，会带给上司更大的爽约蛊惑，难以取得在阛阓机制中同样的效果(Williamson， 1985; Baker， et al.， 2001)。有学者(Holmstrom and Milgrom， 1994)更为明确地指出，与其他治理机制一样，科层制的组成要素之间是互补的，简便地将其他治理机制的组成要素引入科层制，不仅枯竭效果，还可颖悟扰原来浑融一体的治理形态。

张力最径直的体现就是原来意图的失败。1964年，好意思国总统约翰逊运转推论著名的“伟大社会”计议，反清寒样式是该计议的组成之一，但其成效却并不睬想。这是因为在政府科层的实践运转中，上司和众人的不雅点与需求替代了样式对象的不雅点与需求(布劳、梅耶，2001)。斯科特(2011)则更为系统地分析了那些宗旨宽绰、依靠号召强推的“伟大工程”是如何失败的。

二、组织机理：中国政府科层中的样式运作 (一) 中国政府科层组织的特征

除了一些基础性组织特征，政府组织具有自身的特殊性，中国在这重特殊性层面之上还有自身的专有性。

最先，在企业科层中，录用东谈主即股东的宗旨是大体一致的，但政府组织的最终录用东谈主——东谈主民/选民却有高度异质性的口味。为了恬逸录用东谈主不同的偏好，动作代理东谈主的国度机构通常不是一体的，而是分散的。2在中国，官僚机构的“笼子”要小好多，何况有无数的权衡和妥洽任务。艰难的妥洽任务是高层稀缺的元气心灵、时刻和专科常识难以应酬的，更多地让各部门、各地区我方妥洽(Shirk， 1993; 周黎安， 2008， 2014)。然则，具有约莫相似泰斗的各部门较着不具有高层的妥洽能力，为减少妥洽需要，具有尽可能不依赖其他部门的引发，办法之一就是将更多职能放入自身部门内，闭幕就酿成了彭胀的、单干不解晰的、变态的“U型”组织(Lawrence and Lorsch， 1967; Pfeffer， 1972; 汤普森，2007；Qian and Xu， 1993)。这就淡化了专科单干，部门和地区的自主性很强，即所谓的“碎屑化的威权主义”、“诸侯经济”、“部门所有制”(Lieberthal and Oksenberg， 1988；沈立东谈主、戴园晨，1990；周其仁，2013)。

其次，政府组织提供的职业具有把持性，何况质地难以测量，质地低的部门也极难取销(Tirole， 1994; 布劳、梅耶，2001)。基于此，横向地讲，政府组织里面的竞争或制约机制一定程度上能够消减同谋、滥用与俘获带来的亏欠，比如，将财政部门与业务部门分开，前者有权圮绝后者绩效太差的样式，以削弱软预算管制的影响(Tirole， 1994)。但这需要对部门泰斗配置有较明晰的离别和轨则，这一丝正是我国的劣势。中国政府组织里面的竞争主要在地区层面，或者说在“块”与“块”之间，即所谓区别于苏联“U型”体制的“M型”体制(Qian and Xu， 1993)。此外，纵向地讲，为镌汰测量难度，高层政府还可能发动政府职业对象来监督，以减轻高层政府与下层政府之间的信息不对称(McCubbins， et al.， 1987)。但在中国，各人的参与度还不够，体制的阻滞性强化了高层与部门和地点的信息不对称及监管难度。

从科层结构层面讲，“条块体制”是中国政府组织的重要特征，横向(块)与纵向(条)交汇纷乱。20世纪80年代，由于财政分红、“放开搞活”等体制，“块”的权利很大。但自1994年分税制改动以来，条的权利赫然增强，无数中央样式的出台正是以此为布景，在一定程度上缓解了地区外部性较强的寰球产物(比如农口)提供不及的场合(Qian and Roland， 1998)。从职能单干角度说，对口成立、职责同构体现了中国政府组织的专有性，即每个上司部门基本都有下级相应酬口部门，何况潦倒级部门间的职责约莫相似(朱光磊、张志红，2005)。因此，条线的品级泰斗有了组织援手，相当多的寰球产物样式通常要沿着各级对口部门传递。

(二) 运作实践：科层制与样式制的张力

实践上，与其他国度有很大不同，中国有相当多的寰球产物类样式是沿着科层链条层层传递的，农业样式更是原则上不成越级受理。好意思国的联邦样式可以直达下层学区，这在中国事难以想象的。因此，样式运作不脱离科层体制，不重新构造新样式组织，就不简便是样式制某个组成要素的“嫁接”，而是更为全标的的“并行”，但在“并行”的同期能否作念到“不悖”尚是一个有待考研的问题。

1. 样式的统一磋商与条线分散传递之间的张力

最先，中国枯竭颓废于科层机构以外的统一磋商组织，也枯竭统一的预算分派部门。在好意思国，这种具有颓废性的机构包括国会与专门的管理预算办公室。3在中国，对于中央高层而言，从缠绵或决策的产生运转，就要依赖多个关系部门或地区。部委，尤其是国度发改委在紧要发展磋商的牵头和组织等方面饰演瞩目要变装，但无数投资领域相对较小的样式磋商则分散在各个业务部门手中。此外，国度发改委除了磋商权以外，还与财政部一样，具有二次预算分派权，这亦然中国的特色(参见李萍，2010)。一方面，财政部和国度发改委均为综合妥洽部门，但由于它们和大多数业务主管部门在行政上是平级的，因而不具有形式上的品级泰斗。为了增强其他部门的配合积极性，对相当多的样式而言，它们要和业务主管部门，比如农业部和水利部等，共同限度样式。于是，品级泰斗遂演化成一种多种泰斗形式的交换，还价还价和冲突天然也就难以幸免。另一方面，它们与其他部门一样，具有扩大自身掌控的资金分派权的引发，它们自身也彼此制肘。总之，样式分散在科层多个部门中，即使单个样式是感性的、灵验率的，团聚影响却可能是恶浊的(Sproull， 1981)。

其次，由于实体性科层组织的上述特征，政府组织通常依靠与样式特征匹配的“阐明式”动员和指导小组机制。阐明式治理的泛滥会对平定的科层轨制形成巨大冲击，由于阐明频繁，何况在每一次阐明中，部门所分管的职责都可能不同，在地点指导较为强势时，部门甚而要扬弃日常职责，投合上司在阐明中的职责分派(赵树凯，2012)。早在新中国成立之初，一份国度经委(1965)的答谢就直不雅纯正出了阐明式治理的原因：

基本成立和重要新期间样式，一般都攀扯几个部门，几个单元。指导亦然几个头。往常时常互不配合，拖延程度……始终以来，咱们搞基本成立，老是心爱把阵线拉得长长的，把摊子铺得多多的，把力量分得散散的，指导机关则是东戳一下，西摸一下……许多样式一拖好几年，甚而十几年……相聚力量打歼灭战，应当成为今后进行基本成立的主要方法……必须建立一个强有劲的指挥机关，组织各方面的力量，在统一指导之下协同动作(统一指导，各方妥洽)，才能幸免彼此扯皮，对消力量。

这种动员方式目前依然粗鄙存在。但自分税制以来，样式多得无法统计，指挥部、打歼灭战等样式成立模式在浩大的样式量眼前难以永久，现时衍生出如下具有轮番性的组织形态：紧要样式出台—高层动员—成立指导小组，并通常下设办公室。针对某个样式的指导小组将关系部门列为小组成员，小组指导则多由块上更高层官员担纲，承担日常任务的则是其下设的办公室，通常成立在掌控最多样式泰斗的部门。还有一种轨制是部门联席会议，它通常针对关涉部门较多、冲突较大的领域而设，与指导小组比较，常态性更低。然则，指导小组等跨部门妥洽机制的作用亦然有限的，它毕竟是临时性组织，不是实体机构，行为时刻和范围都很有限。更重要的是，它莫得在根蒂上改变部门间的关系，因而为其最终的运转走样和流于形式埋下了隐患。4

2. 样式时段性与科层常态性之间的张力

最先，竖立样式容易，撤并样式难。留下部门预算的一个重要路子就是限度一定数目的自主专揽资金(马骏、侯一麟，2004)。竖立样式，并尽可能地延伸样式期限，就是出于这种商量。撤并样式不仅关涉着部门预算的多寡，而且触及部门间泰斗的重新调动，因而穷苦重重。于是，无数样式不断延伸，或者“不谋而合”地屹立不倒。常态性、连气儿性、平定性的科层特征凌驾于样式的临时性之上。按照威廉姆森(Williamson， 1985)的不雅点，走动频率高会导致组织有更强的引发将走动纳入科层里面而非一次次地进行阛阓签约，是以，样式的时段性特征被销毁亦然可以清楚的。5

其次，样式的时段性使每个部门的“常态性”职责更不确定，加大了冲突和妥洽的压力。科层制要求单干妥洽、各负其责，为此，每个部门的职责不应交叉太多，不确定性太大。但是，由于无数样式充斥其间，一个样式从决策、出台、运行、监督、验收，触及多种泰斗，在部门间的散布枯竭严格的功令和条例，同样性质的样式由不同部门负责的局势数见不鲜。此外，即使样式能够撤并，其原有泰斗结构也通常随之调动，不同部门岂论是从利益角度如故从不雅念和清楚角度，都不可能皆备相似，无数的元气心灵便被耗散在部门谈判中。何况，为在口头上销毁部门可能的利益不妥洽，样式常由多个部门负责，每个部门在不同样式中的话语权不同。天然部门间可能和会过访佛于“互投颂扬票”机制达成某种平衡或非稳健惯例，但由于中国官场流动性强，稳健管制弱，再加上样式自己的时段性特征，这种平衡格外不平定。

再次，为减少时段性给自身带来的不确定性，每个部门都意图更全面地限度样式，导致机构巧立，里面彭胀。6每个部门都力求将样式的投资分派权甚而模范设定权掌持在我方手中，以灵验限度样式运作。于是，每个部门在自身职能以外，都发展出素雅、彭胀的多种子单元。比如，在财政部旗下，既有体现其中枢职能的预算司、国库司、关税司、税政司等，也有具有业务样式分派权和监督权的农业司、教科文司等，还有专门负责某种样式的农业综合开发办公室以及负责改动和计议的农村综合改动办公室。在农业部旗下，有体现其业务细分的农垦、种子、莳植业等司局，还磋商司以及格外浩大的水科院等行状单元。每个部门都力求在总体宗旨制定、具体样式遐想与管理、旁观纪念及改动计议等各脉络自强门庭。部门甚而力求将通盘样式的运作都限度在我方手中，在各级对口部门中逐级传递，因为欺诈品级泰斗比平行部门间的谈判更省时省力。

3. 样式的宗旨导向与科层的功令导向之间的张力

成立样式的本意，就是力求在现时稳健部门以外，英俊地完成一项较明确的宗旨。但在现实中，这层本意也被误会了。按照斯科特和梅耶(Scott and Meyer， 1991)的分析，若泰斗过于分散，各个部门均不成对样式闭幕产生决定性影响时，便会转而加强对流程和功令的限度。此外，由于样式是在科层之间逐级传递，何况样式受益者的监督权很小，这就带来信息传达和监管难题(Williamson， 1967; McCubbins， et al.， 1987)。威尔逊(2006：174)对好意思国官僚机构的样貌放于此处可谓贴切：“他们更介意流程而不是闭幕，闭幕频频是不确定、减速发生和有争议的，流程则是尽人皆知、即时发生、由法律律例扫尾的。让管理者负责一个宗旨是穷苦的，而使之战胜规章轨制则很容易。”

最先，从发包方——中央各部委来讲，横向来看，他们与其他各部门都是样式的竞争者，但愿更多样式掌控在我方部门中，需要提供我方能够运作样式的诠释；纵向地讲，由于信息和监管等难题，便更增强了中央部委层级对规章的依赖。

其次，从转包者——中层(省/市)政府和部门来讲，他们是样式的“竞争者”，需要通过一系列技能“跑部钱进”，争取样式。劝服上司的方式之一就是制订比中央要求更混乱的功令和条例。

再次，对承包者——下层政府和部门而言，样式多是从上至下遐想的，并不皆备按需投放，他们在样式模范上莫得太假话语权。何况，样式在科层间逐级传递时，资金拘押在所未免，到了下层，原来的分散性愈加放大。但是，他们也有“弱者的火器”。比如，由于样式的实施是有弹性的，在配套资金到位率、下层政府援救力度等方面有操作空间，他们可以“报怨性”地扶持与自身利益更关系的样式，对其他样式则只求口头上“过关”。此外，利用上司的功令“边角”以及“试点”等政策机遇，进行样式打包，相聚投放在某个区域或行业，发展所谓的特色产业、“亮点工程”等。这种作念法在现时样式管理实践中虽有风险，却是可能的和正在进行的，天然有被抽检的压力，但也在层层共谋下被软化了(周雪光，2008)。

三、样式重整：出台布景与部委决策

本文将以中央农口样式的整合为案例，进行具体探讨。案例材料主要来自于作家2011年在龙涧省发改委“三农”职责处室7个月的田园访问。7期间和之后通过访谈、文本府上法等又补充了一些府上，使通盘不雅察齐全而有血肉。弃取中央农口样式整合为本文个案，主要基于如下两点商量：最先，整合的意图在于将分散在多个部门中的农口样式归拢起来，相聚使用和投放，这天然仍不成摈弃科层链条过长导致的供需对接问题，却在一定程度上削弱了过于分散而导致的缺欠。这一举措将引起多级科层组织的反应，借此能够更直不雅地看到科层制与样式制之间的张力。其次，样式整合触及多级科层组织，本文以运作要道——省级部门的策略为重心，将多级间的互动呈现出来，这是现时估量中较为枯竭的。

(一) 案例布景

中央在农口方面的财政开销在年度决算答谢中是通过“三农”开销呈现的。从具体的科层传递方式来讲，主要可分为中央本级开销、中央对地点一般转移支付、中央对地点专项转移支付三个部分。中央农口样式主要来自中央对地点的专项转移支付，它被分散在国度发改委、财政部、国土资源部、科技部、农业部、水利部、国度林业局、国度防汛抗旱总办、国度局势局、国度扶贫办、国度食粮局、寰球供销总社、考验部、卫生部、文化部、民政部等中央部委旗下。

样式在多个部门间的分散限度引起了各级政府的起火。对下层政府来讲，其后果就是资金使用散、不够用。这被形象地称为“表层滂沱雨，底下毛毛雨”，“雨过土地湿”。8中层政府也默示，要建立健全涉农资金整合机制，相聚财力办大事，不要“撒胡椒面”。9中央政府还明确冷落整合支农投资，2004年中央1号文献冷落：“按照统一磋商、明确单干、统筹安排的要求，整合现存各项支农投资，相聚财力，隆起重心，提高资金使用效率。”然则，这个似乎珍藏的从中央到下层都特意推动的样式整合却措施维艰。2014年2月17日，财政部农业司司长指出，“在插手不断增多的同期，涉农资金多头下达、零敲碎打、平均用劲、撒胡椒面等问题日益隆起”。10这又是为何呢？

(二) 综合部委的决策

这个多级科层都特意的整合改动，由国度发改委、财政部等综合部委牵头缠绵决策。2005年，国务院办公厅转发国度发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部《对于建立农田水利成立新机制的见地》，其中明确冷落资金整合。同庚，财政部农业司提供了以县为主和以国务院联席会议、大农业部、省级为主四种整合决议。经过辩论，以县为主决议被摄取。11然则，这个决议自20世纪90年代初就在个别县进行试点，由于县级政府不掌持样式的绝大部分限度权，效果很不睬想，本是最不被看好的决议。

2006年，资金整合进入大领域试点。财政部和发改委各自确定资金整合试点县，国度发改委发布《支农样式投资指南》(自2008年改名为《农村基础设施成立发展答谢》)，对样式的成立和运行作念了较为具体和明确的轨则，以使其更为范例化。

2008年，财政部颁布《县级财政支农资金整合职责考评暂行办法》，对整合效果较好的县实施奖励。同庚，财政部《当代农业发展专项资金使用管理暂行办法》问世。所谓当代农业发展专项资金，是指中央财政竖立的用于援救各地优势主导产业和安全高效农业发展、促进食粮等主要农产物灵验供给和农民增收的专项资金。同庚，国度发改委牵头完成《食粮安全摘录》，要求进一步加强对农业坐蓐径直关系样式的投资。

2009年，针对农政的第一要务——农田水利成立，财政部启动实施微型农田水利重心县成立，选出400个重心县，分3年实施。同庚，国度发改委牵头出台《寰球新增1000亿斤食粮磋商(2009-2020)》。从通盘磋商文本来看，覆盖面很广，包括水利主干工程、基本农田、食粮科研创新能力、良种繁育和期间推广体系、农业机械化体系、防灾减灾体系、农业生态环境保护体系、仓储物流和食粮加工能力成立八个大类，整合了财政部农业综合开发中低产田革新、国土部土地整治、农业部优质产业食粮基地等多个样式，并冷落重心扶持寰球800个食粮主产县(市、区、场)。

2010年，财政部成立中央财政微型农田水利设施成立补助专项资金，除了包括微型农田水利重心县成立，还包括不在小农水重心县范围内的专项工程成立。同庚，出台《对于激动涉农资金整合和统筹安排，加强涉农资金管理的见地》，要求以存量保持不变、增量范例安排为原则，以磋商为教唆，以县级主导产业、优势区域和重心样式、紧要专项资金为平台，推动资金整合，并运转推动试点省成立。同庚，国度发改委的寰球新增1000亿斤食粮样式未能整合财政部和国土部的样式，后两者仍然按照原样式管理办法执行。

总体来看，国度发改委与财政部代表了两种整合策略：国度发改委牵头的1000亿斤食粮增产样式可谓“存量逻辑”，但这个浩大的整合性食粮样式天然有磋商，却在具体实施中被打了扣头；财政部通过成立小农水重心县、当代农业专项资金等，为县级层面打造整合平台，这是典型的“增量逻辑”，它并莫得对存量上的资金起到调动作用。

四、中层应酬：省级层面的策略

省级部门有两个上司——中央部门和省政府，这就决定了它具有两重变装，体目前省级部门的整合就有两类：一类是国度发改委牵头的具有整合道理的千亿斤食粮增产样式；另一类是伴跟着中央推动的水利体制改动以及被财政部和水利部确立为农田水利试点省，由省级政府推动的样式整合。

(一) 样式启动：动员与指导小组

最先来看千亿斤食粮增产样式。由于千亿斤食粮增产样式投资领域大，中央投资占比高(80%)，触及部门多，动作代理者的省级政府高度怜爱。省政府主要指导作念了批示，责因素管副省长成立专门的指导小组并任组长。分管副省长还作念了大领域动员，动员方式包括现场大会、典型不雅摩、电视电话会议等，与会东谈主员范围包括下层县发改、农口等部门，领域很大。这种动员同样在市、县级政府层面伸开。但是，在一贯的妥洽机制——指导小组过火下设办公室方面，则出现了实施难题。

其一，在千亿斤食粮增产样式的寰球管理办法中这样轨则：

地点各级政府……可成立由主管指导任组长……样式成立指导小组或联席会议轨制，妥洽处治样式组织实施的紧要问题。

此处，“主管指导”具体指谁具有模糊性，莫得皆备统一的清楚。另外，这里提到了样式成立指导小组，却莫得提到其实体性机构——指导小组办公室设在何处。

其二，龙涧省级层面的样式指导小组由分管农业的副省长任组长，在动员大会上他这样讲：

主要指导当组长也好，常务县长当组长也好，都可以。但是主管农业的县长，你必须具体抓……因为啥，因为这个样式实施确乎是农业上的事……为什么要叫县长、常务县长当组长或是牵头抓，因为触及发改、财政、投资、国土这些方方面面的事情……第一连累东谈主，联系我们就要找你这个农业副县长。12

这样讲，虽未昭示下级政府也要由分管农业的指导任组长，但明确了连累东谈主，无疑给了下级分管农业的副县长以很大压力。

其三，对这个样式而言，指导小组毕竟不是实体，承担日常运作的是指导小组办公室。在龙涧省出台的样式管理办法中这样写谈：

办公室设在省发展改动委，省发展改动委主管主任担任办公室主任……各市也要成立相应的组织机构，负责本市的样式管理职责……按照以县为单元实施的原则，万般式县成立田间工程和农技职业体系样式成立办公室。13

此处天然指明了本级办公室所在部门，但未指明下级办公室所在部门。省分管副省长的另一句话又增多了问题的复杂性。在一次样式纪念会上，他让省发展改动委主管主任“把关”，这为省发改委其后的操作提供了话柄。14

在实践层面，省发改委把县级未将办公室设在发改委的称为“体制不顺”，在一次发改委系统召开的职责会上，农口样式的负责东谈主指出：

有些体制还不顺的县，迅速把体制理顺了。这个事由发改委牵头，这是国度轨则的。有些县说，县指导说让谁管就让谁管，咱们不妥家。那你如果这样说，也行，下一年资金就暂时给你们取消了，什么时候理顺了什么时候给你们。15

但是，省农口部门得知这些事情后，磋商省发改部门为何这样作念，后者狡赖了这一丝。龙涧省某县发改委负责东谈主分析了省级政府在确立指导小组和主抓部门方面的矛盾，何况指出千亿斤样式的前身——优质食粮产业工程样式本是农口负责的，目前，即使办公室设在发改委，具体的活也要交给县的农口部门。

(二) 样式实施：部门间泰战争夺

样式分散掌控在多个部门旗下，在省级层面有何体现呢？《寰球新增1000亿斤食粮坐蓐能力磋商(2009-2020年)》触及多种样式，龙涧省政府也出台了我方的磋商，在磋商中进行了任务明白，指定了连累部门。龙涧省主要的中央农口样式参见表 1。

表 1 样式牵头部门一览

由表 1可以发现：

第一，这些样式有新竖立的，有回天之力的，也有莫得变化的。大型商品粮基地和优质食粮产业工程属于被回天之力的样式，它们都径直职业于农业坐蓐，原分别由发改委和农口部门负责。千亿斤田间工程样式成立后，两样式被合并。此外，植物保护体系和水利期间推广体系样式是为了升迁农业抗灾水温暖灌溉科技含量，但在千亿斤样式中，泰斗配置发生了变化。新竖立的样式16有农业机械职业体系、下层农业期间职业体系、耕地质地监测体系(测土配方施肥)、面源期侮监测体系，这些样式是为了提高农业生态效益和科技含量。其余样式为莫得变化的样式，它们天然出目前《寰球新增1000亿斤食粮坐蓐能力磋商(2009—2020年)》中，但并未出目前千亿斤食粮增产样式的具体管理决议中，中低产田革新和土地整理复垦开发更被明确衔命原办法实行。换句话说，它们属于在中央层面就仍是整合失败的样式。17

第二，中央指定牵头部门与省政府指定连累部门不一定相似。一般道理上，由于样式由中央部委发包，其指定的牵头部门可能发生变动，但省政府在指定连累部门时，把柄的更可能是样式所属领域的部门单干。细化地讲就更复杂，因为样式泰斗还可大体分为两部分：一部分为投资分派，包括下级政府投资分派、具体样式承包者的确定等；一部分为业务指导，包括样式承包者的实施决议指定与审批等。

《寰球新增1000亿斤食粮坐蓐能力磋商(2009—2020年)》这样端正部门职责：

发展改动委负责综合妥洽，会同联系部门审批各省(区、市)实施磋商，落实磋商内中央基本成立投资及年度资金安排，会同联系部门和地点组织磋商实施……农业部负责指导食粮坐蓐、期间职业以及关系样式成立，保持食粮播撒面积平定；水利部负责指导水利工程成立，合理调配水资源，保险食粮坐蓐用水需要。

在磋商中，各个部门的单干妥洽似乎是明确的。其中，发改委被赋予了综合妥洽、投资安排的泰斗，而农口(包括农业、农机、畜牧、林业等部门)和水利部门则仅具有业务指导权。在其后的千亿斤寰球管理办法中，发改委被赋予了一定的牵头职责。具体到某个样式，中央可以如斯轨则，但到了省级政府层面，发改委更多是综合妥洽部门和督促部门，连累部门则由业务部门负责，发改委承担的是协办职能。此外，样式的投资分派权和业务指导权亦然交叉的，履行业务指导的部门会对及格的样式承包者有我方的偏好，进而影响其后的投资分派。

接下来，咱们来具体看一下千亿斤食粮增产样式的部门互动。对于这个样式的一部分，之前农业部门掌持着业务指导权和一定程度的投资分派权，而在新样式中，由发改部门牵头，农业部门形式上的泰斗就大有削减。也就是说，新样式的泰斗配置破损了原有的部门间平衡，这就为省级部门间的冲突埋下了第一重伏笔。

在2011年国度发改委下达样式承担省的申报见告中，又对样式进行了限定：

田间工程的投资比例占投资总量的80%以上……亩均投资圭臬限度在500元摆布，其中中央投资补助400元；农技职业体系只安排县本级，不得安排州里农技职业站(另有投资渠谈)、期间培训和推广、办公用房。18

其中，田间工程样式与农技职业体系样式都是千亿斤食粮增产样式的“子样式”。这个轨则有一定模糊性，占80%以上具体是些许呢？这就为部门间的冲突埋下了第二重伏笔。

另外，农技职业体系又进一步分为下层农技职业体系等样式，用形象一丝的话来讲，它们都是千亿斤食粮增产样式的“孙样式”。农技职业体系的一部分为新设，另一部分则原由农口和水利部门限度。样式有时段，每个时段中部门泰斗不同，为部门冲突埋下了第三重伏笔。

临了，田间工程按照赋税挂钩的原则进行安排，有一定的因素法因素。农技职业体系则莫得比较固定的安排原则，再加上它是由农机职业体系、下层农技职业体系、植保工程体系、耕地质地监测体系、水利期间推广等样式组成，安排就愈加不确定。在具体安排上，中央政府莫得确定例划，龙涧省天然有磋商，但由于要不断跟着中央见告而调动，这个磋商是高度不确定的。这就为部门冲突埋下了第四重伏笔。

咱们分别来看这四重伏笔是如何落地的。由第一重伏笔带来的冲突加重是由龙涧省发改委最先和解的。这其中有两层原因：一层原因是国度发改委不才达样式见告时，就要求作念好与国度已批复样式可研答谢、但未足额安排投资的磋商范围内的国度大型商品粮基地、优粮工程以及植保工程、县级无益生物预警限度区域站成立的衔尾职责，一次性将剩余成立内容和样式投资纳入当年建议计议。19因此，发改委需要主动就一些“历史留传问题”与农口部门交流。另一层(八成更重要的)原因是，那时龙涧省的干旱比较严重，龙涧省政府将千亿斤食粮样式动作处治干旱的重要技能，因此，动作牵头部门的龙涧省发改委就面对着一个较大的时刻压力，容不得由于农口部门的扯皮而使样式流产。

第二重伏笔带来的问题更为复杂。发改部门与农业部门在农技职业体系的安排上颇有争议，主要体目前样式到底需要些许资金以及样式的具体内容层面。对于前者而言，发改与农口的农技样式投资估算额度辞别频频达3倍以上。发改部门屡次称县级农口部门的测度不靠谱、胡溜等，此后者上报到省农业厅，省农业厅默示发改部门根蒂不了解下层的实践情况，省发改部门则反过来指出农口部门利益过重。20这种见地上的不同绝非只是是省级层面的，在县级层面，发改和农口就这个问题同样打得繁荣兴旺。

陶平(省发改农口样式职责主谈主员)一进门就跟毛玲副处长嚷嚷说，下边不肯干，我这电话都成热线了，很快，你的电话也成热线。卓冲市的撒主任火气很大，说你们省里不成这样啊。说农技的点仍是都有了，根蒂不需要那么多钱。这也难怪，不少地点都把农技挪到田间工程上头去了。常东(省发改农口样式职责主谈主员)也说，98%是不肯意干，我测度……陶平呈报说，下边说农技上不缺钱，没什么可建的。毛玲讲，目前是农技方面的话，农业局是说钱不够，发改委是说仍是有点了，不需要建。毛玲斩钉截铁地说，你们要摸清了，看到底缺不缺，如果真的不缺的话，就给挪到田间工程上去。21

真义的是，在这样的布景下，发改委想出了一个妙招：既然在同级层面难以与农业部门达成一致敬见，就将这谈难题压到下级政府，让下级政府来决定。这与中央部委欺诈品级泰斗下压的策略如出一辙。

陶平过来了，笑呵呵地说，羊辙市的主任脾性很大，不肯意干……毛玲就笑呵呵地给羊辙的主任打了个电话说，目前这个事情是国度莫得圭臬，省里面也莫得圭臬，咱们的有趣是，给县里说，让他们呈报上来，把见地拿出来。咱们来办，就是田间工程用不完的一升引到农技职业体系上去。毛玲说，先按他们的见地来，国度如果给狡赖了，看他们如何说。毛玲说，按我方的见地，那边不给走。羊辙的主任说，目前应该是钱到了市里发改委，就再拨到县里，看县里如何分派吧，让他们我方去切。22

其后，下级政府对农技职业体系应者寥寥。对于市县在农技职业体系上的低积极性，省农业厅默示是非怀疑，以为是发改委在其中作念了小动作。

农业厅那边的厅长对陶平说，上边给钱都不要，农业局是笨蛋吗？毛玲呵呵地笑着说，这个农业局还真就是笨蛋。陶平说，这个厅长都不老练这里边的事情，这是个蛋糕的问题，如果农技上多了，田间上信托就会少了，厅长亦然这样糊涂啊。

经过几轮交锋，这个问题远莫得处治。接着，三站(下层农技、植保、质地监测)整合在多轮谈判未果后问世了，闭幕如何后文再深化，因为这触及另一重力量——块上的省级政府的推动。

第三重伏笔触及泰斗配置层面的历史与现实间差距问题。为此，两个部门还围绕文本伸开过一次联系“正当性”的对辩。发改委拿出的是通盘样式的磋商决议以及《对于投资体制改动的决定》，两者都明确轨则了发改委动作样式投资主管部门的地位。农口则指出，原来的磋商并未到期，何况农技职业体系主要触及农业发展的模式问题，农业部门在这方面有专科性的业务指导权。23

第四重伏笔的根蒂问题在于农技职业体系的种类和内容都过于不固定，再加上一些“历史留传问题”，使得发改委较大的调动见地都会导致农口部门的抗议。

毛玲说，植保职业体系那一块是农业厅的，目前给了发改委这边。目前这个样式动作千亿斤食粮样式的一部分，要上报中央了，让农业厅理一个投资体系，农业厅拖了几天，弄出了一个，闭幕28个县里边有一半是重叠的。常东给调了，农业厅就不恬逸了。咱们给国度农经司说了，农经司说，你们作念得对，植保体系那一块太乱，一个小县光要配车就要配5辆，是给你们农业部门改善条款呢，如故信得过把资金用在农民身上？！24

看到王大爷的投篮视频，有网友戏称：“大爷的篮球里好像装了导航。”其实在退休前，王利智从来没有接触过篮球。虽然年轻的时候也热爱体育运动，但从18岁参加工作，一直到60岁退休，王大爷的大半生都奉献给了工作。

2023赛季已渐入尾声，除去多哈年终总决赛，国际乒联首次举办的混合团体世界杯将是2023年最精彩的一次世界乒坛盛宴，四川成都是本次比赛的举办地。据最新数据显示，本次成都混合团体世界杯将有18支种子球队。东道主中国队为1号种子，他们也是本届世界杯的最大夺冠热门。为了夺得首届混合团体世界杯冠军，中国队派出了最强8人组参赛。

为此，发改委该样式的主管曾这样讲：

此次去北京，要去问农业部，你们农技体系有圭臬没，没的话，农业厅就在瞎搞。县里说仍是有了站了，干嘛还在那儿弄站。25

(三) 省级政府的小整合：一个局部“成效”

底下先容省级政府一个局部“成效”的小整合——“三站整合”。对于农技职业体系的安排，龙涧省发改委曾商同农口部门制定了2010—2012年安排决议，这个磋商轨则了每年的三站安排县。2010年是千亿斤食粮的第一年，时刻管制紧。在最终安排当中，植保工程的6个县都按照原定的计议来，下层农技职业体系莫得安排，耕地质地监测体系基本按照原定计议安排。其他资金一部分用于填平补皆，处治优质产业食粮工程的留传县，另一部分安排在农机职业体系，还有部分都补在了田间工程上。但是，2011年，按照国度发改委下发的年度见告，对田间工程和农技职业体系的投资占比有扫尾，后者不得卓著总投资的20%，而按照原磋商就会卓著这个比例。龙涧省发改委决定履行“三站整合”，并得到该省分管副省长的首肯。但是，“三站整合”后的投资为些许，如故引起了省农口与发改部门间的多轮谈判。发改委先是这样轨则：

整合县级农技职业体系成立样式。各县下层农技职业体系、植保职业体系、耕地质地检测体系三项中央投资领域限度在700万元以内。各地要对现存农技职业体系成立近况进行稳健摸底排查，按照缺啥补啥的原则，对已建办公用房和已购置仪器开荒整合使用，不得重叠成立，酿成不必要的奢华和闲置，农技职业体系成立节余资金用于田间工程成立。26

但是，这个700万从何而来，农口部门又是否会接受这个数字？跟着争论不断升级，两个部门的分管指导不得不出头妥洽。

毛玲此次看起来很起火，对常东说，我都不想干了，真穷苦。张勇处长拗就拗呗，得维持啊，之前说农技700万，这个老李(注：龙涧省发改委分管副主任)亦然糊涂，两个东谈主一块糊涂。东谈主家农业厅黄厅长过来了，到老李那儿。黄厅长说不行，三个样式昨年分别是340万、310万和470万，加起来1120万，少了这个数不行。听起来都好笑，张勇处长阿谁700万都不跟咱们商量，你跟咱们商量了，下边就毋庸白干活了，一丝都不商量下边的职责，让下边的都没法干活……连咱们部门里面还莫得统一见地呢，就到外边去说，让东谈主家看见笑不是？27

经过和解，发改委容或农业厅的见地，将农技职业体系分为三站整合和两站整合，分别投向三站均未成立的县以及两站未成立的县，投资额度分别为1078万和700万。几轮谈判下来，上报时刻仍是大大卓著国度发改委的规依期限，龙涧省发改委仓促上报，并这样向省级政府呈报：

经与农业厅反复交流协商，确定成立19个县级农业科技综合职业中心，其中，下层农技职业站、植保职业站、测土配方施肥职业站三站均新建，每个县计议中央投资1078万元；两站新建(另外一站已建)，每个县计议中央投资700万元；计议安排中央投资1.95亿元。但把柄各地上报汇总，农技职业体系样式仅上报总投资1.83亿元，其中，中央投资1.52亿元，分别比下达各市限度领域减少0.61亿元、0.43亿元，这部分资金，各地把柄实践需要增多到田间工程样式成立上，这样与省农业厅的要求有些差距，省农业厅要求重新调动上报。商量到国度发改委、农业部、水利部立时要连合召开样式审查会，再让县重新调动上报已无时刻，咱们暂按各地上报实践建议计议上报，经北京审核后，再按照国度要求进行适合调动。

这个数字最终定格，不明晰之，它仍是是发改部门与农口部门彼此和解后的闭幕了。何况，由于发改委得到了省级政府的援救，占了一定优势。在出现平行泰斗时，两者的共同上司——块级政府即使不成一槌定音，至少也会起到格外重要的作用。但这是否意味着省级政府能够担负样式整合的重担呢？且看底下的案例。

(四) 农田水利整合：一个失败

这一部分触及财政和水利部门的整合策略。2011年，龙涧省运转入辖下手农田水利方面的资金整合，出台了内容有冲突的《对于推动农田水利样式整合的见地》，指令水利部门牵头负责：

水利部门要切实当好政府的照管和助手，积极主动地加强期间指导。28

水利部门牵头负责，制定了一个决议，这个决议的整协力度很大，但发改部门岂能“任东谈主鱼肉”。

毛玲说，水利厅那边给了个东西，是统筹千亿斤食粮的事情，说发改、财政要整合，还说要几个县级作念一个总体磋商。但是毛玲说，这个不成整合，财政厅里面的农开办是管中低产田的，等等。还有，因为每一块寰球都有管理办法，是以不成整合，不然圭臬是什么呢，按照谁的来呢？另外，田间水利也不成彼此调处，不是那么回事……陶平过来问毛玲说，水利那边说要成立一个专门的水利指导小组，如真的按照他们的有趣进行整合的话，水利的权利就大了……毛玲还在看阿谁要求整合的文献，文献还说要开联席会议，毛玲说没必要，别开了， 又说，写个东西，里面要写露馅，咱们不容或整合，还有为什么不容或。29

最终，龙涧省发改委在呈给省政府的呈报中这样写谈：

农田水利样式资金多数都是中央资金比重较大，而且分属国度不同职能部门，每类样式都有专项管理办法，在省市层面不宜整合……建议以县为单元，缺一不可，以磋商进行整合。30

同样，国土、财政部门均不容或这种整合。最终，农田水利这一强力整合策略失败了，代之以“资金性质不变、管理渠谈不变、统一磋商、各司其职、各计其功”以及“各级联动、以县为主”和“先行试点、平缓伸开”的整合原则。31

比较龙涧省的两种整合策略，为何一成一败？相似之处是两者均触及多个部门，不同之处是前者是样式内，后者是样式间。两者的不同在于，是否从根蒂上震憾了中央样式的轨则，或者说样式背后的阿谁科层之“体”。这个重要不同使得龙涧省块级政府的推动收到了判然不同的效果。

(五) 宗旨替代：样式的验收及旁观

前边咱们仍是评释了功令和模范的宗旨替代，那么具体是什么功令？这还要区分样式验收和旁观的不同。在千亿斤食粮样式的中央实施办法中并未明确具体旁观办法，只明确了验收据件，分别为：成立是否衔命决议、成立是否达标、配套资金是否到位、是否专款专用、效益是否达标、文献府上是否皆全。到了省级层面，不仅有验收办法，由于承担了更本色的管理任务，还出台了旁观办法。验收侧重“是”与“否”的二元离别，旁观则更为量化。何况，样式自己的时段性以及中央样式的竞争性，使得旁观功令有了不同于一般科层功令的特色。在龙涧省的旁观详情中，包括施工程度、前期手续是否齐全、资金使用是否衔命范例、机构是否健全(体制顺不顺)、信息采编与上报是否实时等。天然配套资金到位率触及资金多寡，更能影响样式质地，但在省级部门的旁观办法中却湮灭了。

在验收方面，按照千亿斤寰球管理办法，几个部门都具有检检查收权：

完满验收由发展改动部门会同财政、审计、农业、水利、农机等关系部门连合进行，验收及格后按要求上报国度联系部门备案。32

龙涧省的检检查收是由9个部门组成的，何况被赋予了督导和旁观职责，但是，9部门最终提交的稽查打分表却出现了系统性偏差，难以用吞并个圭臬权衡(参见图 1)。

图 1 9部门分县督导打分(数字为排行)

这时他们谈到千亿斤食粮增产计议的事，毛玲副处长说，你们庞阴市其实把朔京县排在第一分歧适，他们的线太长，还莫得作念完，其实佛县什么的作念得都可以。我和常处、郝处下去调研，到了庞阴等，咱们打分都比较低。但是财政、国土、农开还有科技厅，省直调研的市打分都很高，还说他们就是作念得好。何处是这样啊？比如阿谁闸渡县就分歧格。33

千亿斤食粮增产样式的办公室设在发改委，何况发改委有牵头职责。省发改委具体负责该样式的东谈主员讲：“你以为这个县你说了算，他以为阿谁县他说了算，来岁资金分派看谁说了算。”34临了，发改委把柄程度旬报、程度公示、稽查排名等轨制确立了前十名和后十名。确命名单时，发改委分给了农口部门几个限额。后十名的确定需要提交根由，发改委提交的根由主要为“体制不顺”和“施工程度平缓”，何况确立了两个引发决议，供省政府批准：

决议一：……调减排名后10个样式县(市)2011年的投资计议1800万，用于奖励2010年田间工程成立10个先进县(市)。决议二：……取消后10位样式县(市)2011年的投资计议，结余资金一部分用于填补昨年因处治国度优质粮工程而欠缺的资金领域样式县(市)，一部分用于奖励前10名的县(市)。35

由于千亿斤食粮增产样式是始终的，何况有“赋税挂钩”等因素法的制约，省政府弃取了决议一，并商量到不同县的投资领域不同，改成比例调减和调增。因此，天然多个部门都参与了验收，还打了分，本色性的旁观却掌持在省发改委手中。天然，这是有限的，主要限于田间工程部分。

五、不可承受之重：县级政府的整合任务 (一) 县级泰斗：部委和省级政府的矛盾轨则

国度发改委在2006年《对于加速激动县级政府支农投资整合职责的见告》中指出：

各试点县(市)政府要成立由县级党政主要指导任组长的整合支农投资妥洽小组……其主要任务是……依据上司联系部门批准的磋商，统筹妥洽县域内的支农投资成立样式。

这份文献确立的整合原则是保守的，如故要依据上司联系部门的磋商。2008年，财政部《县级财政支农资金整合职责考评暂行办法》确立的原则有所激动：

县级财政支农资金整合……以主导产业或重心样式为平台，在不改变资金性质和资金用途的前提下，把投向相近、宗旨基本一致但来源不同的各项财政支农资金进行归并，统筹安排，相聚使用。

这里，整合范围不局限于试点县，对其他采选资金整合的县也进行考评和奖励。整合方式是县级层面的“重心逻辑”，即围绕县的主导产业和重心样式进行整合。但是，在存量层面，对于如何才能既“不改变资金性质和资金用途”，又能找到“投向相近、宗旨基本一致”的资金，令东谈主颇费念念量。

2009年，财政部和水利部连合下发《中央财政微型农田水利重心县成立管理办法》，要确立一部分县进行重心扶持，确立圭臬的其中一条是：

当地政府具有较强的资金整合能力，并制定了农田水利成立资金整合决议，小农水专项资金使用和管理范例。

2010年，财政部《对于激动涉农资金整合和统筹安排，加强涉农资金管理的见地》又指出：

维持以县级为平台的涉农资金整合模式……对资金整合效果赫然、成效隆起的县，中央财政和省级财政要进一步加大奖励力度。要援救和饱读动县级不断创新整合方式，维持县级自主整合的职责模式。

财政部意图赐与县较大自主权，何况对整合效果好的县赐与奖励，在政策层面比国度发改委更为激进。

2011年，龙涧省发布《对于推动农田水利样式整合的见地》，轨则：

农田水利样式资金整合触及多个部门、多种样式，需要通过试点，积贮教学……要以县级政府为主导……建立由省政府统一指导……的会议联席轨制……各县(市、区)政府要成立农田水利成立样式整合股金指导小组，由政府指导牵头，统一估量上报样式磋商。

省级政府并非中央样式的发包方，格调温暖好多。省级层面不像对千亿斤食粮增产样式那样成立指导小组，而只是建立了更为虚化的联席会议轨制，对县级的要求只是“统一估量上报样式磋商”。在同样一份文献中，还说明“牢牢收拢中央加大农村基础设施成立插手的计策机遇……积极争取各种样式，得到国度更多援救”。这标明，省级层面需要的是各关系部委的援救，而不单是是财政部和水利部。

特有趣的是，财政部较为激进的整合措施如丘而止。2013年，财政部印发家农1号文献《中央财政当代农业坐蓐发展资金管理办法》冷落，“保险资金安全、高效运行”，废止了《县级财政支农资金整合职责考评暂行办法》。

(二) 县级政府的两重“枷锁”

对进入整合试点的县来说，有一部分县的确“充分”利用了自身的自主权。“只好投资三农而又不违反财经次第的，就不再是问题”是红平县扶贫办的见地，他们甚而将对畜牧业的样式转向林业。这天然恰当财政部援救和饱读动自主创新的政策，但却抵御了国度发改委和省级政府的轨则，在省级督查时被月旦。进入试点，就得有“效果”，有的县扩大了整合的界说，将整合农民自筹及投劳折合股金也视为资金整合，动作交差。36未进入试点的县，就莫得提交试点效果的义务，颓唐应酬更无压力。酿成这一场合的根蒂原因在于上司确立的整合策略自己无法执行，势必是“带着枷锁的跳舞”。咱们看一份省级发改委的纪念答谢：

在目前体制下，整合支农投资是一项费时吃力、甚而是冒“非法”风险的职责。在这种情况下，县里开展支农投资整合职责无疑需要一种强劲的能源……他们最需要两方面的援救：一是给县里更大的样式和资金决策自主权；二是给县里的支农投资整合职责提供教唆扶持资金。37

在这里，“枷锁”主要体目前两个方面：第一，枯竭阔绰的样式自主权；第二，枯竭阔绰的教唆与扶持资金。

在第一重“枷锁”的管制下，县级政府既能应付上司任务又不至于风险太大的方式，就是停留在事先整合上。即通过事先交流妥洽，在样式地点、方进取相聚安排，对分散在各部委的样式则不作念过后调动。天然，通过成立县级主要指导东谈主为组长的支农样式妥洽小组，原来由部门分散上报样式的情况有所改不雅。县级政府可以在年度样式上报时，将分散在不同部门的样式进行适合的衔尾。以龙涧省的岱坛县为例，

整合我县实施的性质相近、使用范围相近的农田水利成立资金，包括样式成立区可以交叉实施的样式……样式成立区域相邻相近互不交叉的样式，如土地治理、千亿斤食粮工程样式资金等……样式整合原则是：不成与重心县成立磋商区域交叉的样式安排在重心县成立磋商区域相近相邻相近区域实施；能与重心县成立磋商区域交叉的样式，安排在吞并区域实施。38

这是龙涧省试点县最沉稳的整合方式，其实是很小的整合。不得不说，这代表了绝大多数县级政府的“存量微调”逻辑。39

第二重“枷锁”又是如何具体体现的呢？中央部委要求县级政府作念出年度磋商，成立样式库，由县级政府统一而非由部门分散进取司要样式。第一，由县级政府作念统一、科学的磋商，需要一定的启动资金，这对好多清寒县来讲，并非少许目；第二，审批上的不确定使得县级层面的事先样式磋商与过后样式落实之间存在资金缺口，这个缺口由谁来弥补？这就意味着，要履行“增量”逻辑，需要从其他渠谈获取资金。因此，岂论是财政部成立的小农水重心县，如故当代农业坐蓐专项资金等样式整合平台，抑或支农样式整合奖励资金，都是在饱读动县级政府进行增量调动。这有意于县级政府意图的贯彻，但也饱读动了县级政府将资金“过度相聚”地投放在我方要遵循扶植的产业和地区。换句话说，目前学界仍是多有探讨的“英雄恒强”变调本加厉了(折晓叶、陈婴婴，2011)。经济条款较好、交通较便利的州里成了样式的“香饽饽”，一揽子样式，包括新农村成立样式、扶贫整村激动样式、大中型水利样式、农业产业化样式等，都一股脑儿投放到该地区。此等磋商布局和资金整合不但起不到财政资金的“扶弱”效应，还会拉大区域不对等，仍是偏离了中央政府的意图。40

六、小结

立足于基础性组织表面，本文对样式制的组成要素进行提真金不怕火，并与科层制过火组成要素进行比较，指出两者在调处中存在的张力。这种张力的存在是有适用条款的，本文分析的是名为样式、实则仍在科层组织中运转的中央样式，呈现出“科层为体、样式为用”的特征。由于科层制特性的映现和反弹，样式枯竭统一磋商，也枯竭高层计策链接样式需求方的扁平结构，时段性、宗旨导向也由于科层链条长而分散以及科层自己的常态化取向而被压制。教学估量标明，正是由于两种轨制机制里面要素间的张力，样式有“科层化”的趋向。这种表面分析还可以阐释为何好多组织在成立初期，具有宗旨导向、扁平运行、临时性任务多的特色，但跟着组织领域的扩张和外部环境变迁，样式型结构渐渐向科层结构转移，原有组织形态和要素以及与之陪同的组织成员因不成顺应新的结构而被替代。天然，现实中也存在较为成效地调处了科层制和样式制的组织，但这并不成削弱本文的分析，违反，其之是以成效正在于较好地弥合了两者的张力，比如通例性运作与样式性运作的细密分离。

在实证分析层面，本文指出了我国专有的科层结构特征以及由此导致的现实运作中的中央样式通常呈现出“科层为体、样式为用”的特色。与以往诸多估量不同，本文莫得抽象地辩论“中央政府”和“地点政府”，而是指出并非铁板一块的各级政府里面也由诸多部门组成，要想深入地辩论某项政策，势必不成略过对部门间关系、部门条线与块级政府互动等层面的主持。本文也莫得停留于“U型”模式与“M型”模式的二元离别，因为我国政府部门既莫得严格的单干和清晰的层级间关系，也莫得联邦制那样较为颓废的块级政府，因此，样式在科层间传递时，泰斗配置的分散和不确定带来了好多不必要的冲突和妥洽难题。此外，本文进一步指出，我国政府科层枯竭灵验的外皮管制，也枯竭最终样式需求方或政策施及方的灵验参与和监督，导致部门在延续任务和扩大预算时自身的筛选引发很弱，也导致潦倒级之间的信息不对称和监管难题。在此基础上，本文以为，样式绩效的各别通常不是单个层级或部门能决定的，而是受制于整套体制。同样，一项变革(比如本文所举的样式整合)可能产生于单个层级或部门，甚而只是某位官员的想法，但变革能否成效，取得多大成效，能在多大道理上推广，则离不开对通盘组织系统的分析。

本文不野心也不可能建构一个样式运作的“统一场”分析，也并非所有样式都沿用“科层为体、样式为用”的机理。实践上，好多大型工业和基础设施样式的运转的确超越于原有科层结构以外，比如国度发改委样式径直投放到某市企业，它所成立的样式指导小组和办公室机制的妥洽能力就更强些。然则，咱们也要看到，除了本文侧重分析的中央农口样式，好多其他样式也沿用科层内传递模式，比如近两年民政部的社会组织扶持专项资金。此外，即使吞并领域或类型的样式，其科层化的程度亦然不同的。就以与大多数国内学者息息关系的科研立项为例，它约莫可分为横向课题和纵向课题，两者在资金使用、具体程度、效果轨则等方面就有很大辞别，后者的科层化更为严重，影响了样式制自己优势的深化。总之，不同的运作模式呈现出不同的科层制与样式制之间的张力。下一步，咱们可以进一步辩论不同运作模式是如何产生的，比如，为安在吞并领域，运作模式却不同？此外，这些模式各别又会产生科层与样式间如何的张力或互动？回复这些问题，将进一步推动学术最初(周雪光，2015)。

扫视：

1.比如，好意思国的政事体制以三权分立、政党竞争和联邦制为中枢要素。为了赢得选票(包括连任)，互投颂扬票(Logrolling)和政事分肥(Pork Barrel Politics)等局势粗鄙存在。这刺激了样式式分派的增多，因为它能够径直投向重要投票群体，这些重要群体在不同的条款下，可以是容易扭捏的中间选民，也可以是必须被稳住的中枢援救选民(Dixit and Londregan， 1998; Lizzeri and Perisco， 2001; Bardhan and Mookherjee， 2010)。

2.比如，口头上代表国度的总统与代表各区域的国会职责不同，且彼此制约(Tirole， 1994)。政府决策和实施是国会、总统与官僚机构(狭义的政府科层机构)通过“互投颂扬票”和“政事分肥”等机制进行谈判和权衡的闭幕，加上媒体“看门狗”等外皮监督，官僚机构受到的制约格外大，好多时候只是执行已被其他国度机构权衡和妥洽好的闭幕(Weingast and Moran， 1983; Weingast and Marshall， 1988; 威尔逊，2006)。

3.天然，好意思国历史上也存在过分分散问题。1880—1920年之间，拨款权利分散在几个国会委员会手中，期间开支彭胀，莫得一个委员会喜跃将预算管制内在化，闭幕即是过分开支的“囚徒窘境”(Cogan， 1994)。

4.可参见财政部农业司“农业财政资金整合问题估量”课题组《农业财政资金整合问题估量》(田园材料3：16-31)。

5.然则，样式并莫得皆备被科层化。无数的农业样式“重成立、轻管护”，样式频繁上马，但是建成并验收后，部门应有的科层管理机制跟不上，导致其寿命很短，样式真的成了“一次性”产物。因此，科层制与样式制在发包、管理等阶段的错位与我国政府科层组织的特征息息关系。

6.参见财政部农业司“农业财政资金整合问题估量”课题组《农业财政资金整合问题估量》(田园材料3：16-31)。

7.由于触及省级等多级层面的访问数据，为尽可能幸免对估量客体酿成影响，衔命学术伦理，本文作念了期间性处理。

8.田园材料3：105-107。

9.田园材料3：89-92。

10.参见http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjLingDaoJiangHua_1_1_1_3/201402/t20140227_1048001.html。

11.参见财政部农业司“农业财政资金整合问题估量”课题组《农业财政资金整合问题估量》(田园材料3：16-31)。

12.田园材料1：44-45。

13.田园材料1：24。

14.田园材料1：45。

15.田园条记5：54。

16.这些样式在其他省已有零碎投资，但在龙涧省为初度。

17.从龙涧省对这些样式的投资领域上咱们就能看出端倪，因为投资领域反应部门利益。2011年，中央对龙涧省的中低产田革新投资为19亿，土地整理复垦开发为12亿，都大于千亿斤样式的11亿，由后者来整合前两者，无疑穷苦重重(见田园材料7：27-28)。

18.田园材料1：23。

19.田园材料1：22。

20.田园条记5：千亿斤督查。

21.田园条记5：178-180。

22.田园条记5：181。

23.田园条记5：20-25。

24.田园日志，6月2号。

25.田园条记5：181。

26.田园材料1：59。

27.田园条记5：177。

28.龙涧省农口样式纪念：788。

29.田园条记5：179-180。

30.龙涧省农口样式纪念：782。

31.田园材料3：53-87。

32.田园材料1：22。

33.田园条记5：21。

34.田园条记：千亿斤督查。

35.田园材料1：133。

36.田园材料7：34-37。

37.田园材料3：11-15。

38.田园材料3：91-92。

39.田园材料3：94。

40.田园材料3：103郑州神秘顾客价格监测。

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